Contribution de Mr Kamel Feniche président du Conseil constitutionnel: L’accès à la justice constitutionnelle algérienne (1re partie)

Contribution:

L ‘accès à la justice constitutionnelle algérienne (1re partie)

Par Kamel Feniche, président du Conseil constitutionnel

Introduction générale

Il existe différents modèles de justice constitutionnelle, comme le modèle américain et européen. Nous nous attacherons seulement au modèle algérien, à la justice constitutionnelle algérienne, qui a connu un important développement depuis la réforme constitutionnelle du 16 mars 2016.

Institué par la Constitution du 23 février 1989 en son article 153, le Conseil constitutionnel est chargé de veiller au respect de la Constitution.

Le Conseil constitutionnel veille, en outre, à la régularité des opérations de référendum, d’élection du président de la République et d’élections législatives, il proclame les résultats de ces opérations.

Outre les autres attributions qui lui sont expressément conférées par d’autres dispositions de la Constitution, le Conseil constitutionnel se prononce sur la constitutionnalité des traités, lois et règlements, soit par un avis, si ceux-ci ne sont pas rendus exécutoires, soit par une décision dans le cas contraire. Il se prononce également sur la conformité à la Constitution du règlement intérieur de l’Assemblée populaire nationale.

La révision constitutionnelle du 16 mars 2016, en plus du contrôle à priori, a prévu, dans son article 188, la question prioritaire de constitutionnalité.

Le Conseil constitutionnel ne se situe au sommet d’aucune hiérarchie de tribunaux, ni judiciaires ni administratifs, il n’est pas une Cour suprême au-dessus du Conseil d’État et de la Cour suprême.

I- Compétences du Conseil constitutionnel

Les prérogatives du Conseil constitutionnel peuvent se ranger notamment depuis la Constitution du 16 mars 2016 en deux catégories :

  1. a) Contrôle à priori

Le contrôle à priori est prévu par l’article 186 de la Constitution, le conseil se prononce par un avis sur la constitutionnalité des traités, des lois et des règlements.

Le Conseil constitutionnel saisi par le président de la République émet un avis obligatoire sur la constitutionnalité des lois organiques après leur adoption par le Parlement. Il se prononce également sur la conformité à la Constitution du règlement intérieur de chacune des deux Chambres.

Le Conseil constitutionnel en vertu de l’article 187 peut être saisi par le président du Conseil de la Nation, le Président de l’Assemblée populaire nationale ou le Premier ministre.

En outre, le Conseil peut être saisi également par cinquante députés ou trente membres du Conseil de la nation.

La justice constitutionnelle est souvent identifiée au contrôle de constitutionnalité des lois. Certes, c’est là un aspect important de l’activité du juge constitutionnel, néanmoins, il faut se porter sur le rôle de la justice constitutionnelle à l’égard des autorités chargées d’appliquer la loi, pour faire pénétrer les valeurs proclamées par la Constitution dans le fonctionnement quotidien de l’État.

  1. b) Contrôle à posteriori

Depuis la révision constitutionnelle du 6 mars 2016, le Conseil constitutionnel sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour suprême, contrôle si une disposition législative déjà en application porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.

L’article 188 de la Constitution prévoit que le Conseil constitutionnel peut être saisi d’une exception d’inconstitutionnalité sur renvoi de la Cour suprême ou du Conseil d’État lorsque l’une des parties au procès soutient devant une juridiction civile, pénale et administrative que la disposition législative dont dépend l’issue du litige porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.

II- Quels sont les droits et libertés qui peuvent être utilement invoqués

a): Des Droits et libertés garantis par la constitution

– Le droit et la loi

– Les déclarations des droits

– Contenu et caractère des déclarations des droits

– Le principe d’égalité

– La liberté en général

– La liberté individuelle

– Des cas où la liberté individuelle est soumise à un régime de police

– L’inviolabilité du domicile

– La liberté du travail, du commerce et de l’industrie

– La liberté du travail, les syndicats professionnels

– La liberté d’opinion

– La liberté de réunion

– La liberté d’enseignement

– La liberté de la presse

– La liberté de la presse pendant la guerre

– Le droit de pétition

– La liberté religieuse

– La liberté d’association

– Les congrégations

– Le droit de propriété

– Les obligations positives de l’État

– Des lois contraires au droit

– De la responsabilité de l’État législateur

– De la sûreté et de la résistance à l’oppression.

 

  1. b) : les lois dans le contentieux fiscal:

L’inconstitutionnalité d’une loi fiscale peut être soulevée au regard de l’ensemble des droits et libertés inclus dans le bloc de constitutionnalité.

En effet, les principaux droits au regard desquels la constitutionnalité d’une loi fiscale est susceptible d’être contestée sont notamment:

le principe d’égalité est celui qui est le plus fréquemment invoqué,

le principe du respect des droits de la défense, dans le cas des mesures individuelles ayant le caractère d’une sanction, prises par l’administration fiscale lorsque le contribuable n’a pas été mis à même de faire valoir ses observations au préalable,

le principe de la non rétroactivité de la loi.

D’autres droits peuvent très certainement être invoqués, le Conseil constitutionnel peut mobiliser d’autres principes, que celui de l’égalité en matière fiscale.

La doctrine se montre souvent critique, considérant que le Conseil constitutionnel, refuse de reconnaitre la spécificité philosophique, historique et juridique du droit fiscal, notamment quand il refuse de sanctionner une incompétence négative           du législateur affirmant que le principe du consentement à l’impôt n’est pas une liberté, ou un droit.

 

III- l’influence de la justice constitutionnelle.

Le développement de la justice constitutionnelle entraîne des conséquences sur les pouvoirs publics, pouvoir législatif, mais également les pouvoirs chargés de l’application des lois.

Le juge constitutionnel en exerçant la justice constitutionnelle a progressivement restreint la liberté d’action des différentes branches du pouvoir d’État.

 

  1. a) L’influence sur les pouvoirs publics

La justice constitutionnelle a pour fonction de faire pénétrer les valeurs proclamées par la constitution dans le fonctionnement quotidien de l’État, qu’il s’agisse de l’action administrative ou de la fonction juridictionnelle, la justice constitutionnelle en tant que moyen de protection juridictionnelle des droits fondamentaux, est un aspect principal de la croissance du rôle créateur du juge constitutionnel.

Ce contrôle de la constitutionnalité des lois participe inévitablement à l’élaboration même du droit.

  1. b) L’influence sur le législateur

La Cour suprême des Etats-Unis a développé en 1803 la thèse suivante dans la célèbre affaire Marbury contre Madison.

La Constitution est une règle de droit qui doit être respectée par tous; en particulier, elle doit être respectée par le législateur; en conséquence en cas de conflit entre la Constitution et la loi, le juge doit donner la préférence à la règle constitutionnelle qui bénéficie d’une suprématie vis-à-vis de toutes les autres règles de droit.

Pour éviter tout reproche d’empiétement le juge constitutionnel a été amené à définir ses pouvoirs de contrôle, tant sur la régularité externe que sur la régularité interne de la loi.

L’élaboration de la loi peut être entachée soit d’un vice de procédure soit d’un vice d’incompétence, ce dernier est toujours pris en considération lorsqu’est en cause la répartition des compétences.

Quant au vice de procédure, le juge constitutionnel est rarement amené à le censurer, du fait que les constitutions définissent la procédure législative.

Le cas des règles définissant le rôle du Parlement et de l’Exécutif, ou le rôle respectif des deux Chambres composant le Parlement.

IV- Contrôle du contenu de la loi

L’enjeu est important du fait que le contrôle de la loi a fait l’objet de débats tant par la doctrine que par certains juristes.

D’une part, les règles de fond sont souvent formulées par les textes constitutionnels dans des termes vagues qui laissent au pouvoir d’interprétation du juge constitutionnel un vaste champ d’action.

D’autre part, le contrôle d’une loi a des règles de fond, a pour effet de restreindre le pouvoir discrétionnaire du législateur.

Un contrôle trop poussé permettrait au juge constitutionnel de substituer son appréciation à celle du législateur.

La loi italienne sur la Cour constitutionnelle, en son article 28, énonce que le contrôle de constitutionalité d’une loi ou d’un acte ayant force de loi exclut toute appréciation de nature politique et tout contrôle du pouvoir discrétionnaire du Parlement est exclu.

Afin d’éviter de pénétrer dans l’exercice de la fonction législative, certains textes récents constitutionnels (Constitution espagnole et portugaise, Charte canadienne des droits) ou internationaux (Convention européennes des droits de l’Homme) précisent eux-mêmes les limites que le législateur peut apporter aux droits de l’Homme qu’ils garantissent.

 

  1. a) La carence du législateur

Dans cette hypothèse, le reproche qui est fait à la loi par le requérant est d’être incomplète, il est très rare que le juge constitutionnel censure l’inaction du législateur, néanmoins le juge italien, à développer un tel contrôle, c’est-à-dire le fait pour le législateur d’avoir édicté des règles insuffisamment précises ou pour reprendre une expression employée, d’être resté en deçà de sa compétence.

 

  1. b) Le contrôle incident des lois

Le contrôle incident des lois nécessite de distinguer selon que l’acte administratif ou juridictionnel en cause viole directement ou indirectement une règle constitutionnelle.

Dans le premier cas, le sort de la loi n’est apparemment pas en cause.

Dans le second cas, il l’est évidemment puisque l’inconstitutionnalité de l’acte d’application de la loi provient précisément de l’inconstitutionnalité de la loi appliquée.

Exemple: violation par le juge de l’article 2 du Code civil algérien concernant la non-rétroactivité des lois.

 

c)Violation indirecte de la Constitution

Dans cette hypothèse, le requérant fait valoir la violation de la Constitution par un acte d’application de la Loi (administratif du judiciaire) en soulevant l’exception d’inconstitutionnalité, le juge constitutionnel saisi est amené à contrôler la constitutionnalité de la loi appliquée par l’acte administratif ou par le jugement.

Ce cas peut se produire, lorsque la loi est muette sur la question, c’est-à-dire une lacune dans la législation.

Nous pouvons donner un exemple concret, la protection de la vie privée n’est pas organisée en Allemagne par la loi et les juges sont amenés à appliquer directement la règle constitutionnelle relative au droit de chacun au libre développement de sa personnalité.

Il y a également un autre exemple quoique complexe, de la violation directe de la Constitution, lorsque les règles constitutionnelles et les règles législatives sont applicables concurremment et que l’auteur de la décision a appliqué exclusivement les règles législatives sans chercher à combiner ou concilier les règles législatives avec les règles constitutionnelles.

Les dispositions législatives appliquées peuvent apparaître comme étant inconstitutionnelles en raison de leur insuffisante prise en considération des exigences constitutionnelles.

 

V- Du contrôle par voie d’exception

L’article 188 de la Constitution du 6 mars 2016 institue la procédure de l’exception d’inconstitutionnalité.

 

  1. a) Le principe

La loi organique n° 18-16 du 2 septembre 2018, fixe les conditions et modalités de mise en œuvre de l’exception d’inconstitutionnalité. Selon ces dispositions, l’exception d’inconstitutionnalité peut être soulevée au cours d’une instance devant les juridictions relevant de l’ordre judiciaire ordinaire et les juridictions relevant de l’ordre administratif, par l’une des parties au procès qui soutient que la disposition législative dont dépend l’issue du litige porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.

 

  1. b) l’exception

Aux termes des dispositions des articles 3 et 4 de la loi organique, l’exception d’inconstitutionnalité ne peut être soulevée devant le tribunal criminel comme elle ne peut être soulevée d’office par le juge.

 

VI- De la recevabilité de l’exception d’inconstitutionnalité

Pour être recevable, l’exception d’inconstitutionnalité doit respecter un ensemble de conditions prévues par la loi organique n°18-16 du 2 septembre 2018. Les conditions de recevabilité de l’exception d’inconstitutionnalité sont énoncées à la fois dans les dispositions constitutionnelles et législatives, il y a les conditions «externes » à l’exception d’inconstitutionnalité et les conditions «internes » à l’exception d’inconstitutionnalité.

 

  1. a) Les conditions externes.

Il existe deux conditions «externes», l’exception d’inconstitutionnalité doit être soulevée devant les juridictions relevant de l’ordre judiciaire ordinaire et les juridictions relevant de l’ordre administratif et elle doit être posée par l’une des parties au procès –Article 2 de la loi organique.

La loi organique précise que la juridiction doit dépendre du Conseil d’État ou de la Cour suprême.

 

  1. b) Les conditions internes de redevabilité

Il s’agit d’une règle formelle importante à peine d’irrecevabilité, précise l’article 6 de la loi organique n° 18-16, l’exception d’inconstitutionnalité est présentée dans un écrit distinct et motivé.

La juridiction compétente statue après avis du ministère public ou du commissaire d’État, sur la transmission de l’exception d’inconstitutionnalité à la Cour suprême ou au Conseil d’État sans délai par une décision motivée.

L’article 8 de la loi organique 18/16 énumère les conditions dans lesquelles l’exception d’inconstitutionnalité est transmise à savoir :

– la disposition législative contestée détermine l’issue du litige ou constitue le fondement des poursuites,

– la disposition législative n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel sauf changement de circonstances,

– le moyen soulevé présente un caractère sérieux.

 

VII- le contenu de la décision

En exigeant une motivation, la loi organique impose un examen précis et détaillé de la question soulevée. A mon avis, elle ordonne au juge de « dire » précisément pourquoi il accepte ou rejette la demande. A noter que la pratique est très variable d’un juge à l’autre, surtout pour les juges judiciaires. Certains motivent beaucoup et d’autres peu.

 

  1. a) L’impossibilité de modifier la question soulevée

Le juge de la recevabilité peut-il modifier la question soulevée par les parties ? A mon avis non, la loi organique impose que la décision soit accompagnée des mémoires et des conclusions des parties –Articles 9 de la loi organique – du fait que la décision du Conseil constitutionnel se fonde, en pratique, sur ces documents et non sur la décision de transmission.

A noter que la Cour de Cassation française dans un arrêt du 20 mai 2011 n°11-90.033 admet que la question soulevée soit reformulée simplement « pour la rendre plus claire ».

En revanche le Conseil d’Etat français estime qu’il doit se prononcer sur la transmission de la question «telle qu’elle a été soulevée dans le mémoire distinct produit devant la juridiction qui la lui a transmise, quelle que soit l’interprétation que cette juridiction a donnée dans sa décision de transmission (Conseil d’État 24 sept 2010, n°341685).

Autrement dit, il n’est jamais lié par l’interprétation faite par les premiers juges.

 

  1. b) Le sursis à statuer

La décision de transmettre l’exception d’inconstitutionnalité s’accompagne d’un sursis à statuer, sur le litige, jusqu’à réception de la décision de la Cour suprême ou du Conseil d’État ou celle du Conseil constitutionnel lorsque l’exception lui a été transmise – Article 10 de la loi organique – avec cette réserve que le cours de l’instruction n’est pas suspendu et la juridiction peut prendre les mesures provisoires ou conservatoires.

De même que la juridiction ne sursoit pas à statuer lorsqu’une personne est privée de liberté, ou lorsque l’instance a pour objet de mettre fin à une mesure privative de liberté ou lorsque la loi prévoit qu’elle doit statuer dans un délai déterminé ou en urgence.

D’abord en matière pénale: cela se comprend, la liberté individuelle l’emporte, l’enfermement d’un individu impose de statuer le plus tôt possible y compris lorsqu’une exception d’inconstitutionnalité est soulevée.

Ensuite en cas d’urgence: la loi organique dans son article 11 prévoit que le juge statue sans attendre, s’il est tenu par un délai déterminé ou en cas d’urgence.

En ce sens la Cour de cassation française a estimé que l’hospitalisation d’office d’un individu commandait de statuer directement (Cass.civ.8 arr. 2011; n°10-25354 pour le juge administratif, sont notamment concernés les «référés liberté » et « référés suspension ») .

Toujours dans le même sens le Conseil constitutionnel français a estimé, que cette exception se justifie par l’objectif de «bon fonctionnement de la justice» (C.C.2002595 D-C,3 décembre 2009).

En Algérie cette exception de ne pas surseoir à statuer est également valable aussi bien pour le Conseil d’État que la Cour suprême. Article 12 de la loi organique.

(…à suivre)